알투코리아부동산투자자문(주)

인구감소지역과 빈집 활용방안

윤영석 알투코리아부동산투자자문(주) 개발컨설팅본부 차장

◈ 인구감소지역 및 전국 빈집 현황

◎ 우리나라는 2020년 말 기준 출생아(27만 6천명)보다 사망자(30만 8천명)가 많은 인구 데드크로스(Dead-Cross)가 되면서 본격적인 인구 감소 시대에 진입함

◎ 전국적인 인구 감소와 함께 수도권으로의 인구 집중은 수도권-지방 간 인구 및 경제여건 양극화를 발생시키고, 이는 지방 도시의 인구 유출, 지역경제 쇠락, 양극화 심화라는 악순환으로 연결되고 있음

- 수도권(서울·경기·인천) 인구 비중 (‘15)49.4%→(‘20)50.2%→(‘24)50.9%

◎ 정부는 「지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법」 제2조제12호에 따라 ‘인구감소지역’을 지정하고, 인구감소지역의 정주 여건 개선 및 지역 활력을 도모하기 위해 지방자치단체 주도로 인구감소지역에 대한 대응 및 지원체계를 마련하고자 2022년 「인구감소지역 지원 특별법」을 제정함

- 행정안전부고시 제2024-15호(2024.2.27.)에 따른 인구감소지역은 부산(3), 대구(3), 인천(2), 경기(2), 충북(6), 충남(9), 전북(10), 전남(16), 경북(15), 경남(11), 강원(12) 등 전국 89곳의 기초자치단체 지정

◎ 인구 감소에 따라 빈집 또한 늘어나면서 전국적으로 빈집 관리가 주요한 정책 과제의 하나로 대두되고 있음

◎ 2024년 기준 전국 빈집*수는 13.4만호로 조사되었으며, 시·도별로는 전남(2.0만호, 14.9%), 전북(1.8만호, 13.7%), 경남(1.6만호, 11.8%), 경북(1.6만호, 11.6%), 부산(1.1만호, 8.6%) 등 호남·영남 지역의 빈집이 많은 것으로 나타남

* 빈집실태조사에 따른 빈집 정의(1년 이상 아무도 거주하지 않고 방치된 빈집) 기준으로, 통계청 인구주택총조사 빈집 정의(11월1일 시점에 사람이 거주하지 않는 주택)와 상이

◎ 빈집 증가는 안전사고 발생, 주거환경 악화, 도시미관 저해 등 다양한 사회문제의 원인이 되고 있으며, 빈집이 가지는 부정적 외부효과 최소화를 위해 공공 차원의 빈집 정비사업이 시행 중임

◎ 2024년 기준 전국 빈집 정비실적은 누적 2.2만건이며, 유형별로는 ‘단순철거’가 1.7만건(78.5%)으로 가장 많고 ‘철거 후 활용(8.5%)’, ‘정비 후 활용(6.7%)’ 등 실적은 낮은 편임

- 철거 후 활용은 주차장, 공원으로 이용하는 경우가 가장 많고, 정비 후 활용은 대부분 주거시설로 이용되고 있음

◈ 빈집 관련 법·제도 및 정책 추진현황

◎ 우리나라의 빈집 관련 정책은 주로 법률 제·개정을 통해 빈집 정비의 제도적 근거를 마련하는 방향으로 진행되어 왔으며, 대표적인 법률이 도시지역 빈집을 대상으로 한 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」과 농어촌지역 빈집을 관리하는 「농어촌정비법」이라고 할 수 있음

◎ 법령상 빈집 정비 업무의 사무 주체는 대부분 시·군·구로 규정되어 있어 관련 조례 제정 등 지방자치단체의 빈집 정비 의지 및 관리 역량에 따라 정비실적에 차이가 있으며, 대부분 지방자치단체에서 빈집 관리 예산이 부족하여 새뜰마을사업 등 공모를 통해 국비 지원을 받아 개별 사업에 대한 예산을 확충하는 경우가 많음

◎ 이에 정부는 「범정부 빈집 관리 종합계획」(2025.5.) 발표를 통해 빈집 관리 조례(안) 가이드라인 수립, 빈집전담부서 운영 지원 등 지방자치단체의 빈집 정비 역량을 강화하는 한편, 빈집 철거 예산을 50억원에서 100억원으로 증액하여 국가-지자체 협업을 통한 국가 차원의 빈집 정비사업을 확대할 계획임

◎ 또한, 민간 부문 주도의 빈집 정비사업이 활성화될 수 있도록 ‘뉴:빌리지 사업’ 등 빈집특화 사업 유형을 신설하고, ‘농어촌 빈집재생민박업’, ‘빈집관리업’ 등 신규 업종을 도입할 계획임

◎ 2025년 5월 기준 인구감소지역에 해당하는 기초자치단체 89곳 중 79곳(88.8%)은 빈집 관련 조례를 수립하여 관련 정책을 수행하기 위한 법적 근거를 마련하고 있으나, 일부 지역은 관련 조례 등이 제정되지 않아 시·도 조례를 근거로 사업을 수행하고 있음

- 인구감소지역 내 빈집 관련 조례 제정 지역은 (‘22)41곳→(‘23)54곳→(‘24)69곳→(‘25.5월)79곳으로 최근 3년간 급격히 증가하고 있으며, 향후 대부분 지역에서 관련 법적 근거를 마련할 것으로 기대됨

◈ 국내 빈집 활용사례

◎ 전북특별자치도 진안군은 빈집 정비를 통해 귀농귀촌 희망자가 정착 전 미리 지역을 탐색하고 준비할 수 있는 임시거주시설을 저렴한 임대료에 공급하고, 귀농귀촌 종합지원센터를 운영하여 귀촌 상담부터 정착까지 연계할 수 있는 시스템을 구축함

◎ 민간의 빈집 활용사례는 제주 지역의 빈집을 활용한 공유숙박업체인 ‘다자요(DAZAYO)’가 대표적임

◎ 다자요는 소유자가 관리하기 어려운 빈집을 10년간 무상임대 받아 지역 감성을 느낄 수 있는 숙소로 리모델링하여 소비자에게 제공함으로써 이윤을 창출하고, 빈집소유자에게는 향후 리모델링된 빈집을 환원함으로써 공간관리 및 가치 보존이 가능함

◈ 지역적 특성을 반영한 빈집 활용방안

◎ 인구 감소에 따른 빈집 문제 해결이 사회적 과제로 대두됨에 따라 국가 차원의 빈집 관련 법·제도 및 정책 도입 논의가 활발히 이루어지고 있으나, 공공이 빈집 문제 전체를 감당하기에는 빈집의 수가 빠르게 증가하고 있고 관련 인력·예산 투입에도 한계가 있는 상황임

◎ 이에 국가·지방자치단체 주도의 빈집 정비사업 외에도 민간의 자발적 참여를 유도하기 위한 빈집 중개 플랫폼(빈집은행) 구축, 빈집 관련 숙박·관리업 신설 등 관련 제도 개선에도 힘을 쏟고 있음

◎ 현재 우리나라의 빈집 정비 사업유형은 단순철거가 대부분으로 빈집 방치에 따른 부정적 외부효과를 최소화하는 선에 그치고 있으나, 관련 제도 정비 및 지원사업 확대에 따라 공공·기반시설 설치, 귀농귀촌 지원, 관광·숙박 등 적극적 빈집 정비도 점차 늘어나는 추세임

◎ 빈집 정비사업이 소극적 관리 차원을 넘어 인구 감소 및 지방소멸 문제를 완화할 수 있는 사업이 되기 위해서는 국가 차원의 지원사업 확대 및 제도 개선뿐 아니라 각 시·군·구가 가지고 있는 지역 특성을 활용한 적극적 빈집 정비사업을 추진할 필요가 있음

◎ 본고에서는 지역별 특산물 유무와 체류인구 배율을 기준으로 인구감소지역 89곳을 지역 특성에 따른 4가지 유형(귀농·귀촌형, 관광형, 복합형, 공공형)으로 구분하여 각 유형별 기본적인 사업 추진방향을 제시하고자 함

◎ (귀농·귀촌형) 귀농 시 해당 지역 내 특산물이 있는 경우 특산물과 연관된 작물을 재배함으로써 로컬푸드 납품 등 판로 지원, 포장재·비료 지원 등 다양한 지원사업의 혜택을 받을 수 있음. 「귀농귀촌실태조사」에 의하면 귀농·귀촌인구의 재배 작물 평균비중은 채소류(32.5%), 논벼(25.4%), 과수류(18.9%), 서류(8.0%), 특작류(5.6%) 순으로 조사되었으며, 농식품수출정보(KATI)의 ‘전국 지역별 특산물 현황(2008.11)’ 자료를 이용하여 상위 3개 유형인 채소류, 논벼, 과수류가 특산물인 지역을 분류, 특산물이 2개 유형 이상 중복되는 경우 복합(2유형 이상)으로 구분함

◎ (관광형) 인구 감소 및 지방소멸 위기에 대응하고자 새로운 인구관리 정책이 필요하다는 의견이 제시되어왔고, 주민등록상 등록인구의 양적 확대가 아닌 인구의 이동성을 반영하기 위해 「인구감소지역 지원 특별법」에 생활인구라는 새로운 인구개념이 도입됨. 생활인구는 주민등록인구 및 외국인등록인구 외에 지역에 체류하는 인구까지 포함하는 개념으로 2024년부터 인구감소지역에 대해 분기별 생활인구 산정 결과를 공표하고 있음. 2024년 1~3분기 생활인구 자료를 활용하여 지역별 체류인구 배율(체류인구÷주민등록인구)을 계산하여 체류인구 배율이 8.0 이상인 지역을 관광형으로 분류함

◎ (복합형) 채소류, 논벼, 과수류 중 지역 내 특산물이 2개 유형 이상이면서 체류인구 배율이 8.0 이상인 지역을 복합형으로 분류함(특산물이 1개 유형이면서 체류인구 배율이 8.0 이상인 경우 관광형으로 분류함)

◎ (공공형) 귀농·귀촌형, 관광형, 복합형에 해당되지 않는 지역은 공공형으로 구분함

◎ 인구감소지역별 체류인구 배율 및 지역별 특산물 조사 결과는 다음과 같음

- 2024년 1~9월 평균 체류인구 배율은 강원 양양군(15.6)·고성군(14.1), 경기 가평군(13.6), 강원 평창군(12.5), 인천 옹진군(11.4) 순으로 높게 나타났으며, 경북 영주시(2.0), 전북 정읍시(2.4), 대구 서구(2.5) 등 지역에서 가장 낮게 나타남

- 특산물의 경우 지역 특산품에 대한 브랜딩에 따라 경쟁력 차이는 있지만 대부분 지역에서 특산물을 보유하고 있는 것으로 조사됨. 호남 지역은 주로 논벼, 과수류 등 특산물을 보유하고 있으며, 경북 지역은 사과, 마늘 등 과수류와 채소류, 강원 산간지역은 채소류, 특작류(버섯, 약용) 등 특산물 비율이 높게 나타남

◎ 지역 특성별 유형 구분 결과, 귀농·귀촌형 63곳, 관광형 8곳, 복합형 4곳, 공공형 14곳으로 분류됨

- 다만, 해당 유형 구분은 생활인구 통계 공표가 ‘24.1~9월까지만 되어있어 충분한 기간 동안의 체류·관광인구 특성이 반영되지 않았으며, 특산물 또한 지역특산품 경쟁력이나 지자체의 지원사업 현황 등이 고려되지 않은 한계가 있으므로 단순한 사업유형 구분에 의의가 있다고 할 것임

◎ 관광형에 해당하는 지역은 휴가철 등 계절적 요인, 체류인구의 재방문율이나 평균 체류시간 등 세부적 요인을 고려하여 사업을 추진할 필요가 있음. 다만, 전체 체류인구 중 숙박 인구의 비중이 높은 점을 고려하여 주요 관광지 인근은 숙박업종 도입을 우선 검토해볼 수 있음. 공공 측면에서는 장기 실거주 체류인구를 위해 빈집을 리모델링하여 워케이션센터 등을 건립하거나 철거 후 정비를 통해 주차장 등 기반시설을 확보하는 한편, 향후 도입될 예정인 농어촌 빈집재생민박업이 민간 주도로 활성화될 수 있도록 지방자치단체 차원의 지원책을 마련할 필요가 있음. 또한, 인구감소지역 내 복수주소제 도입 논의가 활발히 진행되고 있는 만큼 향후 생활인구 증대를 위한 임대형 세컨드 홈* 사업 등을 고려해볼 수 있음

* 일반적인 소유형 세컨드 홈과 달리 지방자치단체가 국·공유 유휴자산을 활용하여 텃밭과 소형주택 등을 결합한 프로그램을 저렴한 임대료 수준으로 제공하는 방식의 세컨드 홈(「인구감소지역 ‘세컨드 홈’ 활성화를 위한 법제 개선 방안 연구(‘24.10.18.)」, 한국법제연구원)

◎ 복합형은 해당 시·군·구 내 정비사업을 요하는 빈집의 입지적 특성에 따라 귀농·귀촌형과 관광형 사업추진방식을 선택적으로 적용할 수 있을 것으로 판단됨. 공공형의 경우 신도시·뉴타운 등 새로운 주거지역 개발을 최소화하는 한편, 기존의 빈집이 밀집된 지역을 중심으로 정비사업을 진행하여 관공서·도서관·체육시설 등 기반시설을 재정비하고 마을 주민들이 지역공동체의 일원으로 참여하고 즐길 수 있는 문화시설 등 건립을 통해 지역 내 인구 유출을 줄이는 방향으로 나아가는 것이 바람직함

◎ 지방도시의 빈집 정비가 지역균형발전이나 지방소멸과 같은 거대담론의 결정적 해결 대안이 될 수는 없겠지만, 압축 경제성장 시기 거점성장정책이 여전히 지역균형발전의 걸림돌로 작용하는 상황에서 지역 특성을 활용한 빈집 정비사업의 확대는 저성장 시대의 지방소멸 문제가 불균형 발전을 악화시키지 않도록 기여할 수 있을 것으로 기대됨

* 본고의 주장은 집필자 개인의견으로 알투코리아부동산투자자문의 공식적인 견해가 아님을 밝힙니다.

이 글은 부동산마켓브리프 25년 6월호(2025. 06. 02.)에 동시 게재되었음