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평화경제특구, 남북접경지역 발전의 새로운 시험대

박용석 알투코리아부동산투자자문(주) 부동산경제연구소장

통일부는 2025년 12월, 「평화경제특구 기본계획」을 발표했다. 이는 「평화경제특구의 지정 및 운영에 관한 법률」 제정 이후 처음으로 마련된 중장기 국가계획으로, 남북 접경지역을 중심으로 한 특구 지정과 단계적 조성 방향을 담고 있다. 정부는 이 계획을 통해 평화경제특구를 단순한 남북협력 사업이 아니라, 접경지역의 지속가능한 발전과 한반도 평화 기반을 동시에 구축하는 정책 수단으로 제시하고 있다. 이번에 발표된 기본계획은 남북관계의 향배와 무관하게 접경지역 발전 전략을 제도화했다는 점에서 의미 있는 것으로 평가할 수 있다.

남북 접경지역은 오랜 시간 ‘안보의 최전선’이라는 이름 아래 개발에서 소외되어 왔다. 군사시설 보호구역과 각종 토지이용 규제, 남북관계의 불확실성은 민간 투자와 산업 축적을 가로막는 요인으로 작용했다. 수도권과 인접한 지리적 이점에도 불구하고, 접경지역은 도로·철도 등 기초 인프라가 상대적으로 취약하고, 양질의 일자리가 부족해 청년층 유출과 고령화가 동시에 진행되는 대표적인 저개발 지역으로 남아 있다. 문제는 이러한 저개발이 일시적인 현상이 아니라, 수십 년간 누적되었다는 것이다.

평화경제특구는 이러한 접경지역의 한계를 전환하기 위한 정책적 실험이다. 과거 개성공단과 금강산특구가 남북 화해 분위기 속에서 추진된 상징적 협력 사업이었다면, 평화경제특구는 남북관계의 변동성과 무관하게 작동 가능한 경제 기반을 먼저 구축하는 것이다. 개성공단과 금강산지구는 북한 지역에 단일 거점으로 조성되었고, 정치·군사적 긴장이 고조될 경우 사업 전체가 중단되는 취약한 구조를 지녔다. 법적 기반 역시 남북 합의에 의존해 정책 연속성과 예측 가능성이 제한적이었다.

반면 평화경제특구는 남측 접경지역을 중심으로 조성되는 국내법 기반의 국가 정책이다. 제조업이나 관광에 국한되지 않고 물류, 에너지, 연구개발, 첨단산업, 서비스 산업을 포괄하는 복합 산업 구조를 지향하고 있다. 또한 남북협력이 가능한 여건이 조성되면, 단계적으로 연계·확장할 수 있다. 즉, 평화경제특구는 ‘남북관계가 좋아질 때만 가능한 사업’이 아니라, 평상시에도 자립 가능한 지역 경제 플랫폼이라는 것이다.

다만 평화경제특구가 선언적 계획에 그치지 않고 실질적인 성과로 이어지기 위해서는 몇 가지 보완 과제가 필요하다. 첫째, 접경지역 저개발의 원인을 단순히 안보 규제로만 해석해서는 안 된다. 핵심은 산업 기반의 부재와 인구 구조의 취약성이다. 따라서 특구는 토지 공급이나 세제 혜택 중심의 개발을 넘어, 지역 여건에 맞는 전략 산업을 명확히 설정해야 한다. 물류와 에너지, 방위산업 연관 기술, 생태·평화 관광, 탄소중립과 연계된 신산업 등은 접경지역의 특성과 비교적 높은 정합성을 가진 분야다.

둘째, 남북관계 변동에 대응할 수 있는 단계적·가변적 운영 전략이 제도적으로 뒷받침되어야 한다. 남측 단독 운영을 기본으로 하되, 여건 변화에 따라 남북한의 부분 협력, 더 나아가 공동 운영으로 확장할 수 있는 로드맵은 정치적 위험이 경제적 위험으로 전이되는 것을 최소화할 수 있다.

셋째, 평화경제특구가 지자체와 지역사회, 지역 대학과 연구기관, 중소기업이 참여하는 실질적인 산업 생태계가 구축되지 않는다면 특구는 또 하나의 외부 의존형 개발 사업으로 전락할 수 있다. 평화경제특구는 남북 문제 이전에 지역 발전 정책이라는 점을 분명히 인식해야 한다.

과거의 개성공단과 금강산특구가 남북관계의 결과물이었다면, 평화경제특구는 남북관계 변화를 대비해 미리 구축하는 경제적 토대다. 접경지역을 경계와 완충의 공간이 아니라 산업과 인구가 순환하는 생활 경제권으로 전환할 수 있을 때, 평화는 구호가 아니라 현실로 다가올 수 있다. 이번 기본계획이 그 출발점이 될 수 있을지 여부는, 얼마나 치열하게 현실적인 실행전략을 마련하고, 추진하느냐에 달려 있다.

2026년은 한반도에 평화가 깃들고, 접경지역의 활성화가 본격화되는 원년이 되기를 바란다.

이 글은 남북물류포럼(2026.1.19.)에 동시 게재되었음.